STM: Raportti asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön tarkistamisesta

[Roope]

Raportteja ja muistioita 2012:24

19.10.2012

Asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön tarkistamista selvittäneen työryhmän raportti (Solmu IV)

Koko julkaisu.pdf (1075.2 kB )

Sosiaali- ja terveysministeriö asetti 11.5.2011 Soveltamisalalain uudistamista valmistelevan (Solmu IV) -työryhmän valmistelemaan asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain (soveltamisalalaki) ja siihen liittyvän lainsäädännön tarkistamista. Tavoitteena oli selvittää asumisperusteiseen sosiaaliturvajärjestelmään kuulumisen edellytyksiä ottaen huomioon laajeneva liikkuvuus ja erityisesti Suomeen lyhytaikaisesti ja tilapäisesti saapuvat henkilöt.

Ensimmäiseksi työryhmä päätyi kohtiin, joissa pikainen muutos lainsäädäntöön arvioitiin välttämättömäksi (minimimuutokset): 1) soveltamisalalain 4 kuukauden työskentelyedellytys lyhennetään 1 kuukauteen, 2) säädetään sosiaaliturvaan kuulumisen päättymisestä, 3) 2 vuoden sijasta 1 vuoden työsopimus ja tosiasiallinen vuoden asuminen katsotaan osoitukseksi vakinaisesta muutosta, 4) Suomesta lähetettyjen työntekijöiden ja yrittäjien perheenjäsenten oikeutta kuulua Suomen sosiaaliturvan piiriin täsmennetään, 5) selkeytetään hallinnollista epäselvyyttä ETK:n ja Kelanantamien päätösten suhteen ja 6) oleskeluluvan hakemusaika huomioidaan takautuvasti sosiaaliturvaoikeuksista päätettäessä ja sairausvakuutuslain 180 päivän asumisvaatimus muutetaan vakuuttamisvaatimukseksi. Lisäksi työryhmän ehdotukset terveydenhuollon luontoisetuuksien suhteen esitetään toteutettavaksi osana Rajat ylittävän terveydenhuollon ohjausryhmän ehdotuksia.

Toiseksi työryhmä kartoitti perusteellisempaa selvitystä ja vaikutusarviointia vaativat muutokset (jatkotoimenpiteet): 1) vakuutuksen jälkisuoja-aika, 2) mahdollisuus yhtenäistää kansalliset asumisen määrittelyt keskenään ja/tai asetuksen (EY) 987/2009 kanssa, 3) oikeus säilyä Suomen sosiaaliturvan piirissä yli vuoden poissaolon ajan ja sen suhde maksuvelvollisuuteen ja 4) työttömyysvakuutuksen päättäminen toistuvan työvoimapoliittisesti moitittavan käyttäytymisen johdosta kansainvälisissä tilanteissa.

Kolmanneksi työryhmä pohti pidemmän aikavälin tavoitteita, joiden avulla voitaisiin nykyistä paremmin turvata tasapaino henkilöiden oikeuksien ja velvollisuuksien välillä. Laajempaa keskustelua vaativat vaihtoehdot etenkin sen suhteen, siirrytäänkö asumisperusteisesta kohti vakuutusperusteista järjestelmää.

Asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön tarkistamista selvittäneen työryhmän raportti (Solmu IV). 131 s. Helsinki 2012
Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2012: 24
ISSN-L 2242-0037
ISSN 2242-0037 (verkkojulkaisu)
ISBN 978-952-00-3256-2
URN   http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-00-3256-2

En osaa suoralta kädeltä arvioida työryhmän esittämien muutosten kokonaisvaikutuksia ja välttämättömyyttä, eikä sitä tee työryhmäkään:

Työryhmä ei ole voinut tehdä perusteellista vaikutusarviointia eikä ottaa kantaa siihen, tulisiko mini-
mivaihtoehdon kaikkia muutosehdotuksia toteuttaa ja/tai millä aikataululla nämä toteutettaisiin. Tältä osin
työryhmän ehdotukset tulevat arvioitavaksi myöhemmin.

Näyttää kuitenkin siltä, että Suomella on maahanmuuton lisääntyessä paineita muuttaa nykyistä asumisperusteista sosiaaliturvaa toisenlaiseksi.

Työryhmä totesi, että Suomen asumiseen perustuva sosiaaliturvajärjestelmä soveltuikin parhaiten ti-
lanteisiin, joissa maahanmuutto ja maastamuutto ovat vähäistä ja maassa asuminen luonteeltaan pysyvää.
Liikkuvuus maiden välillä oli kuitenkin jatkuvasti lisääntynyt, jolloin asumisen käsite ja soveltamisala
olivat muuttuneet yhä tulkinnanvaraisemmiksi sekä kotimaisen lainsäädännön että kansainvälisten sopi-
musten ja ennen kaikkea EU-lainsäädännön näkökulmasta. Lainsäädännön epätäsmällisyyden vuoksi
olikin syntynyt soveltamiskäytäntöjä, joiden sisältö ei välttämättä enää ilmennyt laista.

Tanskalaisten raportissa korostetaan ongelman lähtökohtaa eli etuuksien riippumattomuutta maksuista.
Tämä lähtökohta on toiminut "suljetussa systeemissä", joka perustuu solidaarisuuteen ja oletukseen, että
ihminen maksaa osansa järjestelmälle takaisin jossain vaiheessa elämänkaartaan. Tämä ei kuitenkaan
toimi, jos maasta toiseen muutetaan niin, ettei synny aitoa sidosta esimerkiksi Tanskaan. Tätä yhteyttä
tiettyyn maahan (eli tässä tapauksessa Tanskaan) korostetaan useampaan otteeseen raportissa.

Huolena Tanskassa on raportin mukaan sosiaaliturismi eli se, että tällainen universaali ja antelias jär-
jestelmä voi houkutella maahanmuuttajia väärin perustein, mikä taas ei ole taloudellisesti kestävää pitkäl-
lä tähtäimellä. Tanska kutsuu itseään raportissa "hyvinvointimagneetiksi", jonka yksi kriteeri on maa-
hanmuuttajan välitön pääsy sosiaalietuuksien piiriin. Tanskalainen joustoturvamalli takaa anteliaat, maas-
ta vietävät ja pitkäkestoiset etuudet lyhyenkin työajan jälkeen (esim. sairas- ja vanhempainpäiväraha).
Niiden tarvetta ulkomailla on mahdoton kontrolloida. Näistä lähtökohdista oikeutusta hakien raportissa
vaaditaan rajoituksia siihen, kuka saa oikeuden etuuksiin.

Yhä useammin esiintyy tilanteita, joissa Suomen vastuu sosiaaliturvasta laajenee uusiin ryhmiin kan-
sainvälisten säännösten johdosta. Haasteita syntyy niin sanottujen ei-aktiivien osalta mutta myös työnteki-
jöiden kohdalla, kun työnteon kesto on lyhytaikaista. Suomi ei ole haasteiden edessä ainoa maa, mutta
Suomen haaste on sikäli laajempi, että meillä pääosa sosiaaliturvasta, mukaan lukien terveydenhoito, on
lähtökohdiltaan kytketty maassa asumiseen.

Työryhmä katsookin, että tästä syystä olisi asiaa tutkittava myös periaatteellisesta näkökulmasta. Näin
olisi mahdollista aloittaa perusteellisempi keskustelu siitä, missä määrin on tarvetta muuttaa kansallista
lainsäädäntöä laajemminkin. Seuraavat kappaleet hahmottelevat eräitä työryhmän työn aikana esille nous-
seita ajatuksia ns. pidemmän aikavälin tavoitteiksi.

Suomen sosiaaliturvajärjestelmän tavoitteena on ollut universaalien ja yksilöllisten oikeuksien pohjalle
rakennettu turva. Universaalisuus ilmenee siinä, että turva on pyritty rakentamaan siten, että se kattaa
kaikki henkilöryhmät. Perustana on ollut ensin kansalaisuus ja sittemmin maassa asuminen. Ajatuksena
on ollut, että turvaa rahoitetaan kyettäessä ja etuuksia saadaan tarvittaessa ja näin elinkaaren ja ryhmän
(kollektiivin) yli syntyy sekä oikeudellinen että taloudellinen tasapaino. Samalla etuuksien piiri voidaan
ulottaa kattamaan myös ne yksilöt, jotka tarvitsevat kollektiivin solidaarista tukea. Universaalisuuden
ajatus voidaan nähdä myös siinä, että Suomessa eri henkilöryhmien etuudet ovat hyvin samantasoisia ja
että minimietuudet ovat osa samaa perusjärjestelmää kuin ansioperusteiset etuudet (esimerkiksi sairaus-
päivärahoissa ja työttömyysturvassa).

Nykyinen lainsäädäntö ei erikseen määrittele, mitä edellytetään henkilöltä, jotta hän olisi vakuutettu,
saisi etuuksia tai milloin vakuutettuna olo päättyy. Nämä rajaukset seuraavat siitä, milloin henkilön katso-
taan asuvan Suomessa.

Pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin laajojen asumisperusteisten ja verorahoitteisten etuuksien taustalla
on ajatus "kansankodista", joka pitää huolta jäsenistään kehdosta hautaan. Rahoituksellisesti se rakentuu
elinkaariajattelulle: osassa elinkaarta osallistutaan yhteisen hyvän kustantamiseen, osassa ollaan itse
etuuksien saajana.

Uudet säännöt ja lisääntynyt liikkuvuus haastavat tämän pohjan, ja yhteys etuuksien saajien ja kustan-
tajien välillä heikkenee. Toistaiseksi tasapainon osittainen horjuminen ei vaaranna kokonaisuutta, mutta
periaatteellisella tasolla mallin peruspilarit eivät enää toimi siten kuin aikanaan mallia luotaessa ajateltiin.
Työryhmä arvioikin, että näistä lähtökohdista on syytä jatkaa keskustelua. Työryhmä pohti jo alustavasti
sitä, miten nykyistä mallia voisi parantaa.

Yksi vaihtoehto olisi määritellä myös nykyisten verorahoitteiset etuuksien rahoituksesta niin, että ne
muodollisesti perustuisivat vakuutusmaksujen maksamiseen.