TEM: Ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanotto

[Roope]

Ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja järjestelmän kehittämistarpeet (heinäkuu 2014)

Tiivistelmä:
Ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten vastaanotto kuuluu sisäministeriön ja Maahanmuuttoviraston tehtäviin turvapaik-
kaprosessin ajan ja työ- ja elinkeinoministeriön sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviin oleskeluluvan
saamisen jälkeen. Kahtiajakautunut hallinto asettaa haasteita alaikäisyksiköiden valtakunnalliseen koordinointiin. Hallinnon
kaksijakoisuus vaikeuttaa myös lapsen edun toteutumista. Kun lapsi saa oleskeluluvan, saattaa hän joutua muuttamaan
paikkakuntaa siirtyäkseen ryhmäkodista perheryhmäkotiin, koska ryhmäkodit ja perheryhmäkodit sijaitsevat eri puolilla
Suomea. Ilman huoltajaa tulleiden asioita säätelee laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta, laki kotoutumisen
edistämisestä ja lastensuojelulaki. Vastaanottolaki koskee ryhmäkodissa asuvia lapsia. Kotoutumislakia sovelletaan puo-
lestaan perheryhmäkodin lapsiin. Epäselvyyttä on aiheuttanut lastensuojelulain soveltaminen ryhmä- ja perheryhmäkotien
lapsiin. Ryhmäkotien ja perheryhmäkotien yhteistyö kunnan lastensuojelun kanssa ei ole aina toiminut toivotulla tavalla ja
lakien väliset suhteet ja eri viranomaisten tehtävät vaativat vielä selventämistä.

Työryhmän suositusten on tarkoitus selventää ilman huoltajaa tulleiden vastaanoton viranomaisprosesseja. Työryhmä
katsoo, että etenkin yhteistyötä kunnan kanssa on tiivistettävä. Ryhmäkodeissa että perheryhmäkodeissa asuvat lapset
ja nuoret tarvitsevat kunnan palveluja, joista sovitaan yhteistyössä kunnan kanssa. Työryhmän suosituksena on, että yksi-
tyismajoituksesta pyritään pääsemään perhehoitosopimukseen oleskeluluvan saamisen jälkeen. Tämä edellyttää olosuh-
deselvityksen laatimista yhteistyössä alaikäisyksikön ja kunnan kanssa sekä perheiden kouluttamista perhehoitajiksi. Myös
tehtäväjako perheryhmäkotien valvonnan osalta vaatii tehtävien tarkempaa määrittelyä ja yhteistyötä aluehallintoviraston
ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten välillä. Työryhmä esittää, että perustetaan koordinaatioryhmä kehittämään
valtakunnallisella tasolla ryhmä- ja perheryhmäkotien hallinnointia. Tällöin yksikköjen perustaminen ja lakkauttaminen
tehdään yhteisen suunnitelman perusteella tavoitellen tilannetta, jossa ryhmä- ja perheryhmäkodit sijaitsevat lähellä
toisiaan. Työryhmä katsoo, että alaikäisyksiköiden hyviä toimintatapoja tulisi hyödyntää valtakunnallisesti. Siten työryhmä
esittää, että ryhmä- ja perheryhmäkotien henkilöstölle järjestetään säännöllisiä työkokouksia ja koulutustilaisuuksia. Myös
ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten edustajille tulee järjestää koulutusta. Lisäksi työryhmä näkee tarpeellisena yhtenäistää
ryhmä- että perheryhmäkodin toimintaa laatimalla yhtenäiset sopimukset, ohjeet ja lomakkeet. Nuoren itsenäistyessä
perheryhmäkodista, tarvitaan toimintaperiaatteiden vakiinnuttamista perheryhmäkodin ja kunnan välille, jotta nuori saa
tarvitsemansa tuen ja kunnissa pystytään varautumaan perheryhmäkodeista muuttaviin nuoriin. Työryhmä ehdottaa, että
ilman huoltajaa tulleiden jälkihuollosta tiedotetaan kuntaa ja kunnan kotouttamis-ohjelmassa käsitellään perheryhmäko-
deista itsenäistyvien nuorten tilannetta

Työ- ja elinkeinoministeriö: Ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja järjestelmän kehittämistarpeet (pdf)

[Kemolitor]

Suurin osa tekstistä on ihan käytännön järjestelyjä ilman huoltajaa tulleisiin alaikäisiin (tai: yksin tulleiksi ja alaikäisiksi itseään väittäviin) turvapaikanhakijoihin liittyen, juttua ryhmäkodeista, perheryhmäkodeista, edunvalvojasta, kotouttamissuunnitelmasta, kotoutumislaista, viranomaisten työnjaosta ym. Erittäin hyvä tietopaketti alaikäisten turvapaikanhakijoiden kanssa työskentelevälle tai aiheesta muuten kiinnostuneelle.

Ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja järjestelmän kehittämistarpeet

Vuonna 2013 Suomeen saapui 156 alaikäistä turvapaikanhakijaa ilman vanhempiaan. Turvapaikkaa hakevat lapset majoittuvat ryhmäkoteihin, joita ohjaa Maahanmuuttovirasto. Oleskeluluvan saatuaan lapset muuttavat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjauksessa oleviin perheryhmäkoteihin. Osa lapsista ja nuorista asuu yksityismajoituksessa. Vuonna 2010 ulkomaalaislakiin (301/2004) tehtyjen muutosten vuoksi perheenyhdistämistä koskevat ehdot kiristyivät, ja perheenyhdistäminen vaikeutui. Kielteisten päätösten vuoksi moni lapsi jää pysyvästi Suomeen ilman vanhempiaan, jolloin perheryhmäkoti ei ole enää väliaikainen ratkaisu alaikäisenä turvapaikanhakijana tulleen lapsen tai nuoren elämässä.

s. 9: Suomessa sekä aikuisten että alaikäisten turvapaikanhakijoiden määrät ovat vaihdelleet paljon vuodesta toiseen. Alaikäisenä tulleet ovat saapuneet maahan joko aivan yksin, perheidensä kanssa tai suuremman ryhmän mukana. Pienimmillä lapsilla on saattanut olla saattaja, joka on usein kadonnut tuotuaan lapsen maahan. Alaikäiset turvapaikanhakijat aiheuttavat monenlaisia tunteita: toisaalta on kyse haavoittuvassa asemassa olevista lapsista ja nuorista, joita tulee kohdella erityisesti lastensuojelulain periaatteet ja lapsen etu huomioiden ja toisaalta esitetään kannanottoja, joiden mukaan he ovat vain välikappaleita ja ankkurilapsia koko perheen
pääsemiseksi Suomeen.

Hauska sanavalinta: on kyse haavoittuvassa asemassa olevista (fakta), esitetään kannanottoja (kuka perhanan rasisti tuollaista kehtaa esittää).

Suomeen on tullut viime vuosina noin 100–700 lasta vuodessa ilman vanhempiaan hakemaan kansainvälistä suojelua. Vuonna 2008 hakijoita oli poikkeuksellisen paljon, 706. Vuonna 2013 ilman huoltajaa tulleita turvapaikanhakijoita oli 156.

Sivulla on taulukko, jossa on alaikäisiksi itsensä ilmoittaneiden turvapaikanhakijoiden määrät vuosittain. Laitan luvut tähän, kun kuvan kopiointi ei oikein tunnu onnistuvan:
2006 108
2007 98
2008 706
2009 557
2010 329
2011 150
2012 167
2013 156

Vuonna 2013 lapsia saapui eniten Somaliasta (36 henkilöä), Irakista (24 henkilöä), Afganistanista (17 henkilöä) ja Marokosta (17 henkilöä). Tuolloin ilman huoltajaa tulleista turvapaikanhakijoista 98 sai myönteisen oleskelulupapäätöksen. Päätöksistä kielteisiä oli 11.

Toisessa kuvassa on myönteiset ja kielteiset päätökset vuosittain:
2006 94 - 27
2007 138 - 24
2008 157 - 63
2009 247 - 165
2010 262 - 42
2011 115 - 14
2012 105 - 5
2013 98 - 11

s. 10: Yksintulleiden lasten vanhemmat voivat hakea oleskelulupaa Suomeen perheenyhdistämisen perusteella. Vuonna 2013 yksi lapsi sai perheensä Suomeen. Kielteisen päätöksen sai 156 lapsen huoltajaa. Perheenyhdistämistä koskevat ehdot kiristyivät vuonna 2010 ulkomaalaislakiin (301/2004) tehtyjen muutosten myötä.

s. 11: Vastaanottolaki koskee ryhmäkodissa asuvia lapsia, ja kotoutumislakia sovelletaan perheryhmäkotien lapsiin. Lastensuojelulain soveltaminen ryhmä- ja perheryhmäkotien lapsiin on aiheuttanut epäselvyyttä. Ryhmäkotien ja perheryhmäkotien yhteistyö kunnan lastensuojelun kanssa ei ole aina toiminut sujuvasti johtuen muun muassa siitä, että lakien väliset suhteet ja eri viranomaisten tehtävät vaativat vielä selventämistä.

s. 14: Ryhmäkodit/Asukaspaikat
Oulu (ryhmäkoti ja tukiasuntola) 14+7 = 21
Oravainen 14
Kotka 14
Turku 14
Espoo 1.7.2014 alkaen 14
Yhteensä 77

Perheryhmäkodit/Asukaspaikat
Pudasjärvi (perheryhmäkoti ja tukiasuntola) 7+10=17
Oravainen (2 perheryhmäkotia ja 1 tukiasuntola) 7+7+12=26
Pietarsaari 14
Lieksa 9
Kontiolahti 16
Mänttä-Vilppula 20
Tampere 14
Turku 7
Espoo (perheryhmäkoti ja harjoitteluasunnot) 7+2=9
Yhteensä 132

s. 14: Ryhmäkotien toimintaan sovelletaan lastensuojelulain 59 §:n säännöksiä, joiden mukaan: Asuinyksikössä saadaan hoitaa yhdessä enintään seitsemää lasta tai nuorta. Samaan rakennukseen voi olla sijoitettuna enintään 24 lasta tai nuorta. Asuinyksikössä tulee olla vähintään seitsemän hoito- ja kasvatustehtävissä toimivaa työntekijää. Jos samassa rakennuksessa on useampi asuinyksikkö, asuinyksikköä kohden tulee olla vähintään kuusi hoito- ja kasvatustehtävässä toimivaa työntekijää. Tukiasuntolaan voidaan majoittaa 16 vuotta täyttänyt ilman huoltajaa oleva alaikäinen, jos se on hänen kehityksensä ja hyvinvointinsa kannalta perusteltua. Samaan rakennukseen saa olla sijoitettuna enintään 40 lasta, ja kutakin kymmentä lasta kohden tulee olla vähintään kolme hoito- ja kasvatustehtävissä toimivaa työntekijää. Kiireellisissä tapauksissa voidaan väliaikaisesti poiketa säädetyistä määristä, jos se on välttämätöntä lapsen vastaanottopalveluiden järjestämiseksi.

s. 16: Kunnalle korvataan alaikäisen sijoittamisesta kunnalle aiheutuneet kustannukset siihen saakka kunnes nuori täyttää 21 vuotta. Kustannukset voivat aiheutua perheryhmäkotiin tai muuhun asuinyksikköön sijoittamisesta tai perhehoidosta, asumisen tukipalveluista ja muista lastensuojelun palveluihin rinnastettavista palveluista. Kuntaan muuton jälkeen kansainvälistä suojelua saaneet ovat oikeutettuja kunnallisiin peruspalveluihin. Lisäksi työ- ja elinkeinotoimisto ja/tai kunta laatii yhteistyössä kansainvälistä suojelua saaneen kanssa kotoutumissuunnitelman, joka sisältää kotoutumiskoulutusta sekä muita kotoutumista, työllistymistä ja yhteiskunnallista osallisuutta tukevia toimenpiteitä ja palveluita.

s. 18: Ilman huoltajaa tullut alaikäinen asiakas ilmoittaa rajatarkastusviranomaiselle tai poliisille, että haluaa hakea turvapaikkaa. Poliisi tai rajaviranomaiset hoitavat hakemukseen liittyvät alkutoimenpiteet. He selvittävät asiakkaan henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulotavan sekä ohjaavat hänet ryhmäkodin asiakkaaksi. Nuorten kohdalla henkilöllisyyden selvittämisessä kiinnitetään erityistä huomiota iän selvittämiseen. Tarpeen vaatiessa hakijalle tehdään iänmääritys.

Minulle on ollut vähän epäselvää, että saako iänmäärityksiä vielä tehdä vai ovatko ne rasistinen epäluottamus haavoittuvassa asemassa olevan lapsen omaa ikäkäsitystä kohtaan. Ilmeisesti niitä sitten voi edelleen tehdä.

s. 19: Asumisjärjestelyt on tarkoitettu väliaikaisiksi, mutta nykyisin vain jotkut lapset ja nuoret saavat vanhempiaan perheenyhdistämisenä Suomeen.

s. 23: Vuonna 2013 ilman huoltajaa tulleista lapsista yksi sai perheensä Suomeen. Kielteisen päätöksen sai 156 kansainvälistä suojelua saaneen alaikäisen huoltajaa. Perheenyhdistämisen ehdot kiristyivät vuonna 2010 ulkomaalaislakiin (301/2004) tehtyjen muutosten myötä. Nykyisin hakuprosessi edellyttää, että ulkomailla oleskelevat perheenjäsenet hakeutuvat itse Suomen lähetystöön perhesiteiden selvittämistä varten. Menettely nojaa EU-direktiiviin biometrisista tunnisteista. Myös perheenyhdistämisen nojalla kansainvälistä suojelua hakevilta edellytetään biometristen tunnisteiden hankkimista, jotka ovat saatavilla ainoastaan Suomen lähetystöistä. Mikäli lähin lähetystö sijaitsee muualla kuin hakijan kotimaassa, tulee hakijan hakeutua lähetystöön, jonka toimivaltaan hakijan kotimaa kuuluu. Monille, erityisesti perheenyhdistämistä hakeville somaleille, matka voi olla pitkä ja vaarallinen. Perheenyhdistämistä hankaloittaa myös se, että lähetystöissä hakijoilta edellytetään asiaankuuluvat matka-asiakirjat, jotka on esitettävä hakuprosessia käynnistettäessä. Hakijat maksavat asiakirjoista ja matkoista aiheutuvat kustannukset itse.

Suurin osa perheenyhdistämistapauksista koskee somali- ja afgaaniperheitä, joilta vain harvoin löytyy hakemusten käsittelyn edellyttämät asiakirjat. Tästä johtuen tapausten käsittely venyy, ja 9 kuukauden tavoiteajassa on ollut mahdotonta pysyä. Vuonna 2010 alaikäisen yksintulleen perheenyhdistämishakemuksen käsittelyaika oli keskimäärin 359 päivää.

Ulkomaalaislain 38 §:n mukaan myönteiset perheenyhdistämispäätökset edellyttävät, että perheenkokoaja on alaikäinen päätöksentekopäivänä. Mikäli lapsi on ehtinyt täyttää hakuprosessin aikana 18, on hänen mahdollista saada perheensä Suomeen vain poikkeustapauksessa.

Mikäli hakemukseen liittyy epäselvyyksiä, esimerkiksi tilanteissa joissa hakijoilla ei ole esittää vaadittuja asiakirjoja, järjestetään hakijoille haastattelut ja DNA-testaus, joiden tuloksia verrataan perheenkokoajan vastaaviin tietoihin.

Perheenkokoaja saa päätöksestä tiedon Maahanmuuttovirastolta ja ulkomailla oleva hakija edustustosta, johon hän on hakemuksensa jättänyt. Jos päätös on myönteinen, hakija saa samalla oleskelulupakortin edustustosta. Oleskeluluvan saanut perheenjäsen matkustaa Suomeen yleensä omalla kustannuksellaan. Vain sellaisen kiintiöpakolaisen perheenjäsenen maahantulomatka korvataan, jolla on ollut perheside perheenkokoajana olevaan kiintiöpakolaiseen jo ennen perheenkokoajan ensimmäisen oleskeluluvan myöntämistä. Turvapaikan saaneen perheenjäsenen maahantulomatkaa ei korvata.

s. 24: Perheenyhdistämisen kautta Suomeen tulleita ei sijoiteta ELY-keskusten kautta. Perheen merkitys on kuitenkin itsenäistyvälle nuorelle tärkeä ja on toivottavaa, että nuoren asuinkunta ottaisi myös perheen vastaan. Kunta saa pakolaisten vastaanotosta maksettavat korvaukset myös kuntaan muuttavan alaikäisen lapsen tai nuoren sekä hänen kuntaan muuttavan perheensä osalta, kun kunnalla on sopimus alueen ELY-keskuksen kanssa pakolaisten vastaanotosta.

s. 25: Oleskeluluvan saamisen jälkeen alaikäinen siirtyy joko perheryhmäkotiin, tuettuun tai itsenäiseen asumiseen tai yksityismajoitukseen. Mikäli alaikäinen on juuri täysiikäistynyt, voi hän myös siirtyä suoraan kuntaan.

s. 28: Lapsen ja nuoren elämäntilanne voi vaihdella paljon ja perusteet yksityismajoitukselle voivat olla erilaisia. Lapsi on saattanut tulla turistiviisumilla Suomeen. Lapsi on myös voinut tulla oleskeluluvalla maahan esimerkiksi mentyään naimisiin Suomessa asuvan kanssa, minkä jälkeen hänet on todettu alaikäiseksi Suomessa. Joskus lapsen biologinen vanhempi on Suomessa, mutta vanhempi on menettänyt perusteen oleskeluluvan hakemiseen. Lapsi on saattanut tulla myös aikuisen statuksella maahan, mutta hänet on todettu Suomessa alaikäiseksi. Lapsi on voinut hakea yhdessä vanhemman kanssa turvapaikkaa, mutta perhe on saanut kielteisen päätöksen, ja lapsi on jätetty yksityismajoitusperheeseen. Vanhemmat ovat myös voineet lähteä takaisin kotimaahan peruttuaan turvapaikkahakemuksen. Kaikissa tällaisissa tapauksissa lapsi on lopulta hakenut turvapaikkaa poliisiviranomaiselta ja tätä kautta rekisteröity vastaanottojärjestelmään yksityismajoitusasiakkaaksi.

s. 39: Alaikäisiä turvapaikanhakijoita koskeva lainsäädäntö muuttui, kun vuonna 2011 laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta uudistettiin ja voimaan tuli kaksi erillistä lakia. Turvapaikkaprosessin aikana alaikäisiä lapsia ja nuoria koskee laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ja oleskelulupapäätöksen jälkeen laki kotoutumisen edistämisestä. Lainsäädännön jakautuminen kahtia vaikutti muun muassa siihen, että ryhmäkotien ja perheryhmäkotien ohjaus hajautui kahdelle organisaatiolle. Ryhmäkoteja kuten muitakin vastaanottoyksiköitä ohjaa Maahanmuuttovirasto. Perheryhmäkotien ohjaus kuuluu ELY-keskuksille.

Noin 90 prosenttia lapsista ja nuorista saa oleskeluluvan ja heidän turvapaikkaprosessinsa kesti esimerkiksi vuonna 2013 noin 10 kuukautta. Lähes jokaiselle lapselle ehtii tuona aikana muodostua lapsen edun ja kehityksen kannalta tärkeitä siteitä asuinpaikkakunnalle kuten ihmissuhteita (sukulaiset ja ystävät), kontakteja sosiaali- ja terveyspalveluihin, harrastuksia ja heille on määrätty juuri tällä alueella toimiva edustaja.

[Roope]

s. 10: Yksintulleiden lasten vanhemmat voivat hakea oleskelulupaa Suomeen perheenyhdistämisen perusteella. Vuonna 2013 yksi lapsi sai perheensä Suomeen. Kielteisen päätöksen sai 156 lapsen huoltajaa.

Tuo sanamuoto "lapsen huoltajaa" jäi mietityttämään. Mitähän erityistä sillä tarkoitettiin, kun yhdistettävät voivat olla myös muita kuin huoltajia/vanhempia? Oliko 156 lasten määrä, lasten vanhempien määrä vai hylättyjen hakemusten kokonaismäärä (mahdollisesti lukuisia hylättyjä hakemuksia per lapsi)?

Nuorten kohdalla henkilöllisyyden selvittämisessä kiinnitetään erityistä huomiota iän selvittämiseen. Tarpeen vaatiessa hakijalle tehdään iänmääritys.

Minulle on ollut vähän epäselvää, että saako iänmäärityksiä vielä tehdä vai ovatko ne rasistinen epäluottamus haavoittuvassa asemassa olevan lapsen omaa ikäkäsitystä kohtaan. Ilmeisesti niitä sitten voi edelleen tehdä.

Voi tehdä, mutta epäselväksi on jäänyt, milloin "tarve vaatii" niiden tekemistä ja paljonko niitä tehdään. Asiasta ei ole puhuttu julkisuudessa moneen vuoteen, eikä myöskään mitään lukuja ole enää esitetty.